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全国节水规划纲要(2001—2010年)
http://www.chinaenvironment.com  2007-5-17  中国环保网   
 
 
全国节水规划纲要(2001—2010年)

前 言

  我国是一个水资源不足,用水效率不高的国家。在水资源问题严重制约经济社会可持续发展的情况下,大力推行节约用水,受到党和国家的高度重视,并已成为各级政府的重要职责。世纪之交,党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,提出了节水工作的指导方针,“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题,核心是提高用水效率,把节水放在突出位置。要加强水资源的规划与管理,协调生活、生产和生态用水。城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源的承受能力。大力推行节水措施,发展节水型农业、工业和服务业,建立节水型社会。……改革水的管理体制,建立合理的水价形成机制,调动全社会节水和防治水污染的积极性。”按照五中全会精神,从我国国情、水情和经济社会发展的需要出发,充分认识节水的必要性和紧迫性,深入分析节水现状、主要存在问题及潜力,理清发展思路、明确奋斗目标,全面规划今后节水工作,对于指导、推进我国节水事业的发展,实现水资源可持续利用,保障经济社会可持续发展,具有十分重要的意义和作用。


第一章 节水面临的形势

  一、节水的必要性
  节水是指采取现实可行的综合措施,减少水的损失和浪费,提高用水效率,合理和高效利用水资源。
  我国国情、水情和经济社会发展的需要决定节水是我国的一项重大国策。
  1.水资源不足是我国的基本国情,节水是缓解当前城乡缺水矛盾的长期硬性措施
  我国水资源短缺首先表现为人均水资源少,不足2200立方米,约为世界人均水资源占有量的四分之一。其次是我国水资源分布不均衡,与土地、矿产资源分布组合不相适应。南方水多耕地矿产少,水量有余;北方耕地矿产多,水资源短缺。第三是水资源年内年际变化大。降水及径流的年内分配集中在夏季的几个月中,连丰、连枯年份交替出现,造成一些地区水旱灾害出现频繁、水资源供需矛盾突出、水土流失严重以及开发利用困难等问题。
  目前,全国正常年份缺水量近400亿立方米,其中灌区缺水约300亿立方米,平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩,年均减产粮食200多亿公斤;城市、工业年缺水60亿立方米,影响工业产值2300多亿元。2000年全国663座城市中有400多座城市缺水,其中108座严重缺水。同年我国北方地区发生大面积干旱,粮食损失约600亿公斤,减产量相当于近年平均年总产量的11%。据不完全统计,当时全国有136座城市已经发生水危机或出现供水紧张状况。以往实践表明,缓解我国城乡严重的缺水矛盾,必需要把节水作为一项长期的硬性措施。
  2.节水是保障我国经济社会可持续发展必须坚持的一项重大国策
  从现在起到21世纪中叶,是我国实现第三步发展目标的关键时期。这一时期,我国人口在2030年前后将达到16亿。人均水资源量只有1750立方米,将列入严重缺水的国家。我国实际可利用的水资源量约为8000~9500亿立方米。《全国水中长期供求计划》预测,全国遇中等干旱年要实现水资源大致供需平衡,在考虑采取节水措施的基础上,2010年总需水量为6988亿立方米,2030年为8000亿立方米左右,2050年需8500亿立方米。这就是说,21世纪中叶,我国的用水可能接近可利用量的极限值。
  从社会经济发展保障情况看,即使我国在下世纪中叶实现了8000~8500亿立方米的供水目标,人均年用水量也只有500立方米(比目前仅增加50立方米),这实际上是目前中等发达国家人均年用水量的下限值。为此,我国必须坚持开源节流并举,把节流放在首位的方针,实现以提高用水效率为核心的水资源优化配置,关键是把节水放在突出位置,以水资源的可持续利用,保障经济社会的可持续发展。
  3.治理、改善和保护我国水环境迫切要求加强节水工作
  我国日益恶化的水环境已影响到经济社会的可持续发展。
  北方河流断流情况加剧,尤以黄河下游为甚。黄河下游1972-1999年28年中,利津站断流22年,共计1092天;其中90年代就有9年连续断流,共计901天,占28年断流天数的83%。断流最严重的1997年,利津断流13次,共226天。黄河断流的频繁发生,加剧了主河槽的淤积,导致了河道排洪能力下降;使工农业生产遭受损失,城乡居民饮水困难。严重地破坏了生态平衡,恶化了河口地区的生态与环境。
局部地区地下水大量超采。据全国地下水资源开发利用规划调查分析,全国地下水多年超采量高达92亿立方米,已形成164个区域性地下水超采区,总面积达6万多平方公里,部分地区已经发生地面沉降、海水入侵现象。
  全国的污废水排放量在快速增长。据统计,1980年全国废污水年排放量为310多亿吨,2000年为620亿吨,大量未经处理或不达标的废污水直接排入江河湖库水域。2000年全国九大流域片的700多条河流有41.3%的河段水质在四类以上,其中劣五类水占17.1%。据调查,90%以上的城市水域遭到污染,对水资源造成严重破坏,加剧了水资源的紧缺程度。
  另外,我国还存在严重水土流失、土地荒漠化以及沙尘暴等问题。
  由于水资源过度开发和不合理利用产生的这些环境问题,要通过节水加以遏止。
  4.实施西部大开发战略,促进社会稳定也要求加强节水
实施西部开发战略,缩小西部与东中部的发展差距,关系到我国今后经济社会可持续发展和第三步战略目标的实现。水资源是西部地区最具战略性的资源,解决好水资源问题是西部大开发成败的关键,而解决西部的水资源问题,必须立足于节水。西部开发,节水先行。
  西部十一省(区)中,西北六省(区)和其他五省(区)的一些丘陵山地,目前缺水非常严重,问题不少。“水荒”在一些城乡不断出现,给人民生活造成极大不便,也严重影响了当地改革开放的形势和经济发展。全国目前2000多万贫困人口主要分布在这些地区,干旱缺水是造成他们贫困的主要自然原因。
从全国情况看,因缺水引发的矛盾冲突已成为社会稳定的隐患。据统计,1991年至1999年10年间,全国共查处水事违法案件20多万件,调处水事纠纷8万余件。
上述问题主要自然原因是水量不足,解决这些地区的缺水问题,加强节水工作,应是根本性措施之一。
  二、节水发展情况
  我国农业节水发展较早。为了提高农业用水效率,20世纪50~60年代我国就开展节水灌溉技术研究,70年代初重点对自流灌区土质渠道进行防渗衬砌;70年代中期开始,试验推广喷灌、滴灌等节水灌溉技术;80年代对机电泵站和机井灌区推行节水节能技术改造;80年代中到90年代初,在北方井灌区推广低压管道输水技术;从90年代开始,逐步实现工程技术、农业技术和管理技术的有机结合。
  工业节水和城市生活节水工作开始于70年代末80年代初。随着我国北方一些城市和地区出现供水形势紧张局面,节水作为一种有效缓解措施得到广泛重视和采用。
从中央到地方,目前都基本建有节水机构,普遍开展了节水宣传,制定了一些节水管理法规,整个节水工作有了一定的基础,取得了一定成绩,万元GDP用水量已从1980年的9820立方米降到2000年的610立方米。在生活节水方面,全国所有城市和绝大部分市镇,都基本做到了计量安装水表收费,基本取消了居民生活用水包费制,一些重要城市,如北京、天津等还出台了一些严格的定额管理措施,实行计划用水,超计划加价的办法,减少浪费、提高用水效率。在工业节水方面,目前全国用水重复利用率普遍比80年代初提高了近40%;若以1983年为基准,一般工业用水仅按提高重复利用率一项计算,1997年年节水量就达317亿立方米;工业节水使污水排放量大为减少,1998年县以上工业总污水量就比1995年减少75亿立方米,工业废水排放量比1995年减少了51亿立方米,比1990年减少78亿立方米;2000年沿海城市利用海水量141亿立方米。在农业节水方面,“九五” 期间全国用于节水灌溉工程建设的投资达430亿元,重点组织实施了300个节水增产示范县建设和200多个大型灌区以节水为中心的续建配套和技术改造。全国发展工程节水灌溉面积近1.2亿亩,累计达到2.5亿亩,灌溉用水效率明显提高。另外,推广节水灌溉和坐水种等非工程节水面积2亿多亩。与1980年用水相比,因为亩均用水量下降,实现年节水量753亿立方米。在节水产业发展方面,节水设备、具器的研制、生产、销售、推广、服务从无到有,从小到大,正逐渐形成规模,已成为我国的新兴产业。
  三、节水水平和节水效果
  从宏观上来说,节水效果主要反映在对用水总量和用水定额的影响以及对水资源供需平衡的作用方面:
  1.节水延缓了总用水量的增长
  我国用水主要在建国以后得到很大发展,随着人口的增加和经济社会的发展以及水资源开发利用活动的加强,全国总用水量已从1949年的1031亿立方米,发展到2000年的5500亿立方米左右,增加了4倍以上。其中1949~1957年年增长8.9%,1957~1965年年增长3.7%,1965~1980年年增长 3.3%,1980~1990年年增长2.0%,1990年以后缓慢波动增长,平均年增长1%左右。1980年后,国民经济在基本保持8%左右的年增长率的情况下,全国人均用水量基本稳定在440立方米左右。
  从分部门用水看,节水对农田灌溉用水量的影响最大,1949~1980年,全国农田灌溉用水量从956亿立方米增加到3580亿立方米,平均年递增率为4.34%,而1980年后,虽然前期有一定增长,但后期逐渐趋于稳定,特别是“九五”期间,农田灌溉用水总量基本维持不变,而全国平均每年新增灌溉面积1200多万亩,粮食从9330亿斤提高到万亿斤,农、林、牧、鱼、果、菜、茶全面增收。
  2.节水使农业、工业用水定额减少,用水效率提高
1980年我国农田实灌面积61381万亩,灌溉用水量3580亿立方米,亩均实际灌水量583立方米。到1993年实灌面积64802万亩,灌溉用水量3440亿立方米,亩均实际灌水量为531立方米。与1980年相比,粮食总产增长42.4%,用水量却下降3.9%,亩灌水量和吨粮用水量分别下降了8.9%和32.5%。2000年我国农田实际灌溉面积72400万亩,灌溉用水量3466亿立方米,亩均实际灌水量479立方米,比1980年下降了104立方米,年节水729亿立方米;与1993年相比,亩均实际灌水量下降了52立方米,年节水376亿立方米。
据统计分析,工业通过产业结构调整和采用其他节水措施,万元工业增加值新水量已从1980年的2288立方米(含火电)下降到2000年的288立方米。全国工业用水重复利用率(含农村工业)从1983年的18%,提高到1993年的45%,再提高到2000年的53%,其中城市工业用水重复利用率(不含火电)1997年达63%。
  3.节水使全国水资源供需形势保持了基本的稳定
  根据1980年全国第一次水资源评价资料分析,全国遇中等干旱年,缺水为389亿立方米;1993年全国水中长期供求计划资料分析,缺水量虽为225亿立方米,但可供水量中有一定数量的地下水超采量和一部分超标污水直接用于灌溉,实际总缺水量300~400亿立方米,缺水总量基本与1980年持平。
  四、节水工作存在的主要问题
  当前的节水工作与经济社会发展要求仍然相距甚远。从1980年到现在,我国总体缺水形势未得到缓解,水资源质量总体呈恶化趋势未得到控制。节水工作在总体上对缓解缺水和水环境恶化问题显得乏力。
  节水工作存在的主要问题为:
一是节水理论不够清晰。我国节水的指导思想是什么?必须认真研究。要针对我国水资源短缺的具体情况,形成建设我国节水型社会的理论,科学地指导节水工作。
二是节水目标不够明确。我国水资源总量供需平衡定在什么范围?必须分子系统分析。全国总的节水目标应以流域和区域水资源的供需平衡为基础,与开源相协调,对不同的流域、区域按照不同时期资源状况和产业结构的调整进行目标分解,以指导不同地区和不同行业的节水工作。
三是规划不够系统。目前没有全国节水的总体规划,造成了一些节水目标不配套的混乱现象。由于城市和农村水资源管理的分割,工农业、城市生活用水的矛盾,对于节水问题还没有进行全面的系统分析。
四是工作重点不够突出。从水的需求来看,生活和生产用水都在抓节水,但目前重点不够突出。生产用水应以行业万元增加值用水定额为纲,逐步与国际接轨,促进产业结构调整;城市生活用水应向国际节水型国家看齐;生态用水也应该节水,主要是系统规划,狠抓用水后的生态系统改善效益。
五是法律监督机制不够健全。国家有关节水管理的法规,只有国务院转发的 “城市节水管理规定”,全面节水管理还没有法律依据,监督力度更无从谈起。
六是市场激励机制不够完善。目前提高水价已成为大势所趋,但合理水价机制远未形成,水价的提高必须适时、适度、适地,才能真正形成激励机制,才能使节水形成产业,形成市场。国家和各级政府对农业节水有些投入,对工业和城镇生活节水尚无投资渠道。
七是节水的科技进步不够及时。节水的高新技术、节水的监测、管理和实施手段都很落后,与当前高新技术蓬勃发展,有益于水资源的高技术产业迅速形成的局面形成反差。
八是管理体制不够集中有力。节水应该是地域、流域和行业提高用水总效率的统一体,应该有权威机构在统一的法规和政策指导下,互相配合、相互衔接、互为补充、优化配置,才能实现用水总效率的科学提高。而目前全国节水管理仍处于分割状态,管理力度不够。
  上述问题中,最主要的是机制问题。节约用水涉及各行各业,千家万户,单靠政府行为,没有市场推动,节水必然动力不足,行之不远;单靠市场推动,没有政府引导,节水也必然难见成效。强有力的政府推动和切实有效的广大用水户的积极自觉行动相结合,才可能开创我国节水工作的新局面。
  五、节水潜力
  我国用水效率较低,水资源配置还不太科学、合理。不论农业、工业,还是城镇生活用水都存在严重的浪费现象,节水潜力很大。
  1.现状用水效率较低,相比先进国家节水潜力大
  长期以来,我国经济社会发展一直走的是粗放型资源利用的模式。表现在用水方面,即为普遍存在用水浪费和利用效率不高。2000年,我国万元GDP用水量为610立方米,是世界平均水平的4倍左右,是美国的8倍左右。具体到农业、工业、城镇生活用水的情况是:
  农业用水绝大部分为农田灌溉用水,主要由各类水利工程供水,形成分布于全国的大、中、小型灌区。据分析,全国灌区农业用水利用率只有40%左右,部分地区灌溉单位用水量偏高,仍存在大水漫灌现象,而发达国家农业用水利用率可达70%~80%。
  全国工业用水重复利用率不到55%(含农村工业),而发达国家则为75%~85%,2000年全国工业万元产值用水量78立方米,工业万元增加值用水量288立方米,是发达国家的5~10倍。
  城镇生活用水一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重,据分析,全国城市供水漏失率为9.1%,北方地区城市供水平均漏失率为7.4%~13.4%,有40%的特大城市供水漏失率达12%以上;二是节水器具、设施少,用水效率较低,如北方地区245个城市1997年人均家庭生活用水为123升/日,已接近挪威(130升/日)和德国(135升/日),并高于比利时(116升/日),而三国经济发展水平和生活条件远高于我国,说明存在明显的浪费。
  因此,我国用水如能向先进发达国家看齐,即使达到国际平均水平,节水量也是非常巨大的。
  2.节约传统淡水资源措施较多,可因地制宜选择
  随着传统淡水资源(地表水、地下水)日趋紧张和科技手段不断进步,国内外纷纷把节水目光转向非传统水源,我国在这方面有较大潜力:
  一是污水处理回用是一条重要的节水途径。2000年全国废污水排放量达620亿立方米,各城市陆续开始对居民生活用水征收污水处理费,建设排水渠道的清污分流设施和污水处理厂,城市污水再生处理水平将会有较大提高。尤其是缺水地区的一些城市,正在全面规划污水资源化的行动,城市清污排水设施和污水处理厂的建设将全面得到发展,城市污水处理率将会显著提高,回用量将进一步增大。
  二是利用海水替代一部分淡水是沿海地区节约淡水的一条重要措施。我国的大陆海岸线长达18000多公里,沿海遍布城市、港口和岛屿,有利用海水的较好条件,随着经济社会的发展和淡水资源供应紧张,海水淡化、直接利用海水替代冲厕、冷却水等利用海水事业也得到一定的发展。2000年利用海水141亿立方米。
  三是微咸水利用有一定前景。我国微咸水面积分布很广,数量很大。如华北平原含盐量为2~5克/升的微咸水就约有22亿立方米。西北微咸水分布面积也很广。沿海城市地区微咸水面积也不小,如天津范围微咸水面积就约达8000平方公里。咸水体的大量存在不仅给土地带来严重的盐碱化,影响作物产量,也使地下水长期处于饱和状态,占有地下库容,不能调蓄,影响抗旱、防涝和治碱。因此,对微咸水不仅有一个利用问题,也有一个改造问题。在直接利用微咸水抗旱方面,我国新疆、宁夏、甘肃、河南、河北等农村都有长期利用微咸水浇地获得一定高产的经验。
  四是雨水利用为干旱缺水地区开辟了一条节水新路。由于世界性的水资源危机,许多国家,特别是处于半干旱地区的国家和一些岛屿,对雨水利用给予高度重视。我国西北和华北部分地方的群众大搞水窖等雨水集蓄工程,西南和中南等地方的群众大搞水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程,中西部十多个省(自治区、直辖市)目前共建成集雨水窖、水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程460多万个,不仅解决了2300多万人的饮水困难,而且为2200多万亩农田抗旱提供了水源。

 
第二章 节水规划原则、总体目标和编制要求

  一、节水规划原则
  1.制定节水规划,应密切结合我国经济社会发展的需要,贯彻十五大提出的“资源开发和节约并举,把节约放在首位”的可持续利用战略方针,坚持开源与节流并重、节流优先、治污为本、科学开源、综合利用,以水资源的可持续利用来保障经济社会的可持续发展。
2.节水规划要求具有全局性、阶段性、科学性、可行性与指导性,因地制宜,分清阶段,明确目标,统一协调。
3.节水规划必须以水资源优化配置和高效利用为核心,协调开源与节流,农业与工业、城镇生活、生态用水,水与经济、社会、环境的关系,实现需水与供水节水,农业节水与工业、城镇生活节水,节水发展与经济社会发展,节水与生态环境的总体平衡。
  4.节水规划提出的措施应是综合配套的。
  二、节水规划总体目标
  1.总量控制目标
  不同水平年节水力度总体上要与需水和开源相配合,协调生产、生活和生态用水,共同建立安全可靠的水资源供给与节水型经济社会发展保障体系,达到区域水资源供需的基本平衡。根据水资源开发利用规划,至2005年,全国节水力度应使总用水量控制在6200亿立方米左右,至2010年,全国节水力度应使总用水量控制在6600-6700亿立方米;其中,要求未来工业用水增长的一半靠节水解决,要求农业灌溉面积发展主要靠节水解决,要求生活用水发展控制在与经济发展水平和生活条件相适应的用水标准内。与全国相应,各流域、各省(自治区、直辖市)的节水力度也要与开源协调,按供需平衡要求提出总量控制目标,并进一步把控制目标分解到地区和各用水部门。
  2.主要发展目标
(1)农业节水:至2005年,重点对大型灌区进行节水改造,建设节水增效示范项目和节水增效示范县市;新增工程节水灌溉面积1.0亿亩;农业灌溉水有效利用系数再提高3-5个百分点,多数地区达到0.45,大中城市郊区达到0.5以上;全国平均综合亩均毛灌溉用水量较现状减少15-20立方米。到2010年,在全国灌溉总用水量基本不增加的情况下,再新增节水灌溉面积1.0亿亩,全国节水灌溉面积占总灌溉面积的比重提高到55%以上;农业灌溉水有效利用系数争取达到0.50左右;全国平均综合亩均毛灌溉用水量在2005年基础上,再减少20-30立方米。
(2)工业节水:重点行业是火力发电、石油及化工、造纸、冶金、纺织、建材、食品等;规划期内在工业增加值年增长10%左右的情况下,通过产业结构战略调整和企业技术改造,取用水量的增长控制在每年1.2%以内,其中黄淮海和内陆河流域不超过1%。至2005年,全国工业用水重复利用率(含农村工业)由目前不到55%提高到60%,工业万元增加值取用水量下降到170立方米以下,新增海水及苦咸水利用量达到50亿立方米;再生水替代率达到2%,其中黄淮海和内陆河流域争取达到5%,国家重点工业企业全部达到节水型企业标准。至2010年全国工业用水重复利用率达到70%,间接冷却水循环利用率达到95%以上,工业万元增加值取用水量下降到120立方米。
(3)城镇生活节水:重点是推广节水器具和减少输配水、用水环节的跑、冒、滴、漏。至2005年,全国城镇人均用水(含公共用水)控制在每天230升以内(2000年为219升),至2010年控制在240升以内。要求到2005年城市新建民用建筑全部使用节水器具,城市单位原有建筑的不符合节水标准的用水器具要全部更换为节水型器具,杜绝跑、冒、滴、漏;力争到2010年对浪费水严重的用水器具(包括民用住宅)基本改造完毕,城市公共设施全部采用节水器具,空调冷却用水的循环率达到96%。
  (4)农村生活节水:重点推广生活节水器具,至2005年,全国农村人均综合生活用水控制在每天105升左右(2000年为89升),至2010年控制在127升以内。
  (5)到2010年,应在全国建成健全的节水管理体系、法制体系和技术推广服务体系,建立起适应社会主义市场经济体制的节水运行机制和节水产业,全民节水意识普遍得到增强。全国农田节水灌溉工程达到《节水灌溉技术规范》要求,其他农田用水效率有较大提高;工业主要用水行业按节水型企业进行改造,达到节水目标;全国城镇生活用水和服务业用水基本使用节水器具和设备;生态用水得到保证;建立用水总量控制与定额管理相结合的节水管理体制;水资源紧缺地区城市达到节水型标准,初步建成节水型社会。
  三、节水规划编制要求
  1.规划要以国民经济和社会发展计划、国土整治规划为依据,按照水资源可持续利用和人口、资源、经济、环境协调发展的要求,与水资源开发利用规划相配合,提出不同水平年水资源供需基本平衡的节水实施方案,为经济社会发展提供支持保障。
  2.规划要以流域(及区域)水资源评价和水资源供求计划为基础,按省(自治区、直辖市)行政单元分析研究水资源合理配置和节水发展模式,其中县(区)级节水规划是基础。
  3.规划要分区、分行业、分类型进行,提出总量控制目标和定额管理方法,统一分析考虑地表水、地下水和其他可利用或可替代水源的配置和节约。缺水地区要限制新建高耗水的工业项目,禁止引进高耗水、高污染工业项目,限制和逐步减少现有水稻种植面积。并要求全面规划与重点区域、重点项目规划相结合。
4.规划要坚持政府行为与市场行为相结合,工程措施和非工程措施并重。新上的用水项目应规划采用节水的先进用水技术和设施,已有的用水项目应规划进行节水技术和设施的更新改造,逐步提高用水水平。非工程措施是规划的重要组成,要研究提出有利于促进节水事业和节水产业发展的管理体制和机制,使节水投资渠道多层次、多元化。要重视管理措施,以水权理论为指导,以取水许可制度为载体,建立用水总量与定额管理相结合的节水管理体系。
  5.重视采用新技术、新方法,提高成果的科技含量,保证规划的先进性。采用新的基础资料,分析和充分利用原有规划、研究成果,根据近几年水资源利用的新情况、新问题和新思路,经过科学论证、经济分析和环境评价,形成新的规划成果。


第三章 农业节水发展

  一、农业节水发展需求
  农业节水发展需求取决于未来农业的发展和水资源供需状况。农业作为国民经济的基础产业,是国家长治久安的头等大事,不允许有丝毫的削弱;2000年农业用水占全国总用水的68.8%,水资源供需缺口主要在农业,因此,农业节水事关全局,必须积极发展。
  从全国水资源供需情况看,农业节水面临强劲的发展需求,主要表现在以下七个方面:
  一是现有耕地一半以上没有灌溉设施,属雨养农业,需要通过节水保墒,提高单产。
  二是现有有效灌溉面积中,每年由于水量不足等多种原因,实灌面积不到90%,其中中低产田约有一半,需要通过节水改造,保证农作物用水,提高单产。
  三是到2010年,为满足国民经济和社会发展对农产品的需求,灌溉面积要从2000年的8.2亿亩发展到8.7亿亩,增加的灌溉面积主要靠节水来解决。
  四是草原牧区干旱缺水,需要通过节水发展草原牧业;干旱和半干旱地区的林果业,也需要通过节水灌溉,扩大面积提高产量。
  五是新开垦农田(包括滩涂开发)也需要通过节水与开源相协调配合,解决供水问题。
  六是中国城市化发展迅速,城市用水急剧增加,为解决城乡争水矛盾需要节水,以促进城乡共同发展。
  七是农村乡镇企业发展迅猛,用水量剧增,为解决乡镇企业用水也需要大力促进农业节水,以支持乡镇企业的发展。
  从地区发展需求看,我国的海滦河流域、黄河流域、辽河流域、内陆河流域以及山东半岛、辽东半岛,均属资源型缺水地区,当前,均面临如何以有限的水资源支撑更多的人口和更大规模的经济发展问题,都迫切需要通过强化农业节水来提高水的利用率,提高水的保障程度。特别是陕、甘、宁、青、新、内蒙六省(区),地处干旱半干旱气候区,生态环境十分脆弱,作为西部大开发的重要地区,迫切需要强化农业节水来合理配置水资源,协调水资源与经济社会发展、保护生态环境的关系,克服水资源的制约“瓶颈”。
  影响农业节水发展需求还有其他因素,比如为了解决农民收入增长缓慢和农业效益不高的问题,农村正在进行产业结构和产品结构的调整,以适应国内外市场需要;正在加快小城镇的规划和建设;正在和生态建设结合起来促进农村现代化的发展而重新调整土地利用等。这些,都会对一个地区的农业节水发展需求产生影响。
  二、农业节水发展总体设想和基本对策
  农业用水地域性强,受当地水资源条件制约。农业节水潜力大,主要在灌区。灌区生产我国大部分粮食和农副产品。而且近十多年来,全国灌溉面积虽在增加,总用水却因节水基本未增长。因此,我国农业节水发展总体设想是:农业节水发展应与农业产业结构调整、农村地区小城镇建设以及生态建设相协调,依据水资源条件,按不同水平年分地区实行用水的总量控制。节水重点是灌区的节水改造,按节水目标规划发展。同时加强节水目标规划的管理和协调,使水土条件较好的局部地区农业用水有增加,但全国总用水应争取基本不增长。为此,必须采取以下基本对策:
  一是以节水增产为目标对灌区进行技术改造。我国不少大中型灌区都是五、六十年代修建的,由于工程老化失修或已到报废年限,灌溉效益衰减,灌溉用水浪费严重。因此要根据当地自然、水资源、农业生产和社会经济特点,以节水、高效为目标,对灌区实施“两改一提高”。即改革灌区管理体制,改造灌溉设施和技术,提高灌溉水的有效利用率。重点放在现有大型灌区渠道防渗、建筑物的维修、更新和田间工程配套等节水技术改造上。
  二是因地制宜加快发展节水灌溉工程。在节水增效示范项目和节水增产重点县的的建设中,因地制宜地分别推广发展管道输水、渠道防渗、喷灌、微灌、水稻浅湿灌、改进沟畦灌、膜上灌等工程节水措施;在山丘区,因地制宜建设集雨水窖、水池、水柜、水塘等小微型雨水蓄水工程,努力缓解水资源供需矛盾。
  三是加强用水定额管理,推广节水灌溉制度。在加强工程管理的同时,制定各主要农作物的用水定额,根据定额确定灌溉水量,实行控制。积极研究和推广节水灌溉制度,把有限的水量集中用于农作物用水的关键期,以扩大灌溉面积,使灌溉总体效益最大。当前要重点推广用水计量设备,做到斗渠计量控制。
  四是平田整地开展田间工程改造。地面灌溉是我国目前采用最多的一种灌水方式,预计今后相当长的一段时间内,仍将占主导地位。据分析,地面灌溉用水损失中,田间部分损失占到35%左右,说明田间节水潜力很大。造成田间用水损失的原因是畦块过大,地块大平小不平,致使灌水不均匀,深层渗漏严重。实施田间工程改造投资省效益大,节水增产效果良好。
  五是大力推广节水农业技术。各种节水工程技术只有与相应的节水农业技术相结合,才能发挥综合优势,达到节水、高产、优质、高效的最终目标。节水农业技术措施包括抗旱节水品种、地膜覆盖、秸杆覆盖、少耕免耕、节水增产栽培、农业结构调整等,都具有投资省,节水、增产效果显著,技术成熟等特点,推广前景广阔。
  六是积极发展节水综合技术。目前我国节水灌溉技术的推广应用仍以常规单项技术为主,虽然已开始重视研究节水综合技术,向精准化节水方向发展,但应用尚不普遍。节水灌溉综合技术的目标不但要提高灌溉水的利用率,而且也要使灌溉水的生产效率得到提高,真正起到节水增产的作用。因此,节水灌溉技术今后发展的主要方向是将现代工程技术、农业技术和节水管理信息技术因地制宜地进行有机结合、集成,形成节水高效的节水灌溉综合技术体系,并在大面积上推广应用。
  在人畜用水困难地区,尤其应因地制宜地发展推广综合节水技术。
  三、区域农业节水发展
  我国地域辽阔,各地自然条件、水土资源特点,社会经济状况等存在明显差异,规划发展农业节水时,应针对区域特点因地制宜地选择适宜的农业节水技术,抓住重点。
  区域农业节水发展布局重点要强调效益原则。从全国范围讲,应放在北方和南方沿海缺水城市郊区、岛屿、缺少灌溉条件的旱地、坡耕地。但对具体区域来说,布局重点应是工农业、城乡用水矛盾突出地区;取用水过量,生态环境恶化的地区;通过节水可以扩大灌溉面积的地区;受缺水困扰的“老、少、边、穷”地区。
  区域农业节水发展技术的重点应因地制宜、土洋结合、行之有效、农民欢迎。具体说,农业节水技术的发展应考虑减少渠道输水损失与减少田间灌水损失相结合,先进节水技术与常规节水技术相结合,工程节水措施与管理节水措施相结合,水利节水措施与农艺节水措施相结合,农民节水积极性与政府宏观扶持引导相结合。农业节水灌溉要与农村家庭联产承包责任制相适应,并注意改善生产条件与改善生态环境相结合。
  不同区域农业节水发展技术重点分述如下:
  1.东北区
  包括黑龙江、辽宁、吉林及内蒙东部。该区多年平均降水量260-910mm,自东向西递减,属半湿润、半干旱区。降水年内分配不均,7-9月占全年的60%以上,4-5月仅占全年的10-15%,春旱严重,且持续时间长,需要补充灌溉。该区是我国主要商品粮和大豆生产基地,1998年有效灌溉面积8671万亩,其中节水灌溉工程面积占24%。中部、南部农业发达、机械化程度较高,西部比较干旱,水资源不足,农业用水较为粗放。存在着严重季节性干旱缺水问题。本区内水利工程设施不足,现有工程老化损坏情况严重。在农业种植结构上,有较大的水稻种植面积。
  本区节水灌溉发展重点是:对现有灌区进行以节水为重点的续建配套和节水改造;水稻区推广节水灌溉制度;地广人稀的大田作物,推行坐水种等抗旱补水技术;有条件的地方逐步采用喷灌等方法;调整农业结构,扩大经济作物种植面积。
  2.黄淮海区
  包括北京、天津、河北、山东及山西、河南、安徽、江苏一部分。本区多年平均降水量376~750mm,亩均水资源占有量仅459立方米,属严重资源型缺水区。区内海滦河流域水资源开发利用率已达90%以上,地下水超采严重,形成多个大面积地下水漏斗,部分沿海地区海水入侵,河道断流等造成生态环境恶化。偏旱年华北冬小麦需补充灌溉,亩均用水量88~176立方米。该区1998年有效灌溉面积23995万亩,其中节水灌溉工程面积为8095万亩。
  针对水资源严重不足的特点,本区节水灌溉发展重点是:井灌区全面推广管道输水;经济条件好,农业规模化经营程度高的地方发展喷、微灌;加强降水、地表水、地下水和土壤水的联合调度与高效利用,合理利用经处理的城市生活污水;渠灌区以发展渠道防渗为主,适宜地区逐步发展井渠双灌。同时普遍推广非充分灌溉,以供定需;地下水超采区应采取调整农业种植结构等综合措施限制和减少地下水开采,压缩水稻等耗水量大的作物的种植比例;缓解日益恶化的生态环境问题。
  3、黄河中上游区
包括宁夏及陕西、山西、内蒙、甘肃、青海、河南一部分。本区属大陆性气候,多年平均降水量由西部不足234mm向东渐增到610mm,其中70%~80%多以暴雨或阵雨形式集中在7~9月,对土壤的补给水量很少。十年九旱,灌溉对农牧业生产极为重要。该区1998年有效灌溉面积6589万亩,其中节水灌溉面积为1763万亩。水源主要是黄河及其支流,且大部分需要提灌。由于工程损坏、管理不善等原因,灌溉水浪费较大,灌区内盐碱化问题突出。全区水资源利用程度较高,生态环境的日益恶化严重威胁到整个国民经济的可持续发展。因此这一地区的水资源利用应特别注意与生态保护相结合。
  针对本区生态环境脆弱的特点,要大力推广各种节水灌溉技术,同时要利用水价等经济杠杆推动节水灌溉的发展,在工程措施上,引黄灌区主要发展渠道防渗、管道输水和田间节水工程,大力压缩水稻种植面积,推广水稻浅湿灌等。井灌区和扬水灌区推广渠道防渗、管道输水,果园蔬菜等经济作物要大力推行喷灌、微灌。山丘贫水区,在解决人畜饮水的同时,要积极发展集雨节灌。
  4.内陆区
  包括新疆及甘肃、内蒙、青海一部分。区内干旱少雨,多年平均降水量仅为32~235mm,年蒸发量却达1651~2715mm,属典型大陆性气候,是我国最干旱的地区,没有灌溉就没有农业。该区1998年有效灌溉面积5561万亩,其中节水灌溉工程面积为3880万亩。许多内陆河流域水资源利用程度达80%以上,属“资源型缺水区”。本区土地资源丰富,光热充足,适合瓜果、粮棉等作物生长。
  针对本区生态十分脆弱,干旱少雨的特点,发展节水灌溉要与保护生态相结合,对内陆河上下游水量实行统一调配,避免因上游过量用水而导致下游生态恶化的结果。井灌区和扬水灌区大力推行渠道防渗和管道输水技术,适当发展喷、微灌;自流灌区主要推广渠道防渗和田间节水灌溉技术。
  5.长江中下游区
  包括上海、江西、湖南及安徽、湖北、江苏、浙江一部分。本区属亚热带气候,温暖潮湿,日照充足,多年平均降水量1000~1800mm,水资源较丰富。是我国粮、棉、油、和果、茶、桑的重要生产基地。该区1998年有效灌溉面积19093万亩,其中节水灌溉工程面积为2689万亩。农业生产的主要灾害虽然以洪涝为主,但又因降水时空分布不均,往往发生伏旱和秋旱,影响作物生长。
  本区发展节水灌溉的意义不仅在于提高灌溉保证率和利用水效率,更重要的意义是加快农业现代化,减轻当地农药面源污染来源。要区别不同类型地区,因地制宜推行节水灌溉。在经济发达地区,要与农田水利现代化建设紧密结合,适应现代化农业对水利的要求。渗漏严重、渠坡不稳,影响输水能力的渠道,要进行硬化防渗处理。蔬菜花卉等高附加值经济作物以及茶、果林等因地制宜地采用喷灌、微灌技术。水田地区要普遍推广浅、湿、晒控制灌溉技术。
  6.珠闽江区
  包括福建、广东、海南及浙江、广西一部分。本区地处亚热带和热带,属湿热多雨的季风气候区,年降水1502~1879mm,年平均气温19℃~25℃,无霜期250~360天。区内人多地少,工农业发达,用水量大,水利工程供水能力严重不足,同时水的浪费和污染比较严重。该区10月至次年3月的雨量仅占全年的10%~15%,易发生春旱和秋旱。本地区1998年有效灌溉面积7975万亩,其中节水灌溉工程面积占21%。
  本区发展节水灌溉要在新建水源工程、加强开源的基础上,在经济作物区大力推广喷、微灌技术。水稻区推广渠道防渗和水稻控制灌溉制度,建设高标准农业现代化园区。丘陵山区利用小水源或提水发展旱作物喷、微灌技术。
  7.西南区
  包括云南、贵州、西藏、四川、重庆及广西、青海、陕西、甘肃、湖北一部。本区地貌以高原山地为主,约占全区面积的80%,属亚热带与热带气候类型,年降雨量475~1560mm,80%集中在4~9月。农业集中于河谷和盆地。本区水资源开发利用程度不到10%,加之地形地貌和降水时空不均,干旱是农业生产的主要威胁。该区1998年有效灌溉面积8216万亩,节水灌溉工程面积仅2156万亩,占有效灌溉面积的26%。土壤多为红、黄壤土,保水保肥能力差,灌溉水利用系数较低。
  该区水源条件较好的丘陵区和山间平原,可利用自然水头发展自压喷、微灌,水稻区推广以渠道防渗为主的节水灌溉技术,完善田间节水工程措施。在贫水的山丘区积极推广集雨节灌,提高灌溉保证率,增强抗旱能力,帮助落后地区脱贫。

第四章 工业节水发展

  一、工业节水发展需求
  我国正在努力实现工业现代化,工业作为国民经济的主要增长点,历来发展速度较快,相应的全国工业用水也一直在增加,到2000年已占全国总用水的20.7%。工业用水因增长较快、要求保证率高、集中、水质好,一直是我国水资源供需矛盾的焦点,推进工业节水对保障我国经济社会可持续发展意义重大,是节水发展的重点。
  与农业节水不同的是,工业节水不仅有水量问题,而且有水质问题。工业节水不仅相对复杂,而且发展需求动力是多方面的,不只是为了缓解当前的缺水和解决今后的供水。
  从水量看,当前我国辽河中下游与辽东半岛、黄淮海平原、山西能源基地、山东半岛、天山北麓和河西走廊、黄土高原等水资源比较贫乏的地区,需要较严格地限制发展耗水量大的工业用水项目,以水定规模、以水定产,强化工业节水措施,协调好与农村节水的关系,从总体上把握水资源供需平衡,努力建成节水型的工业。
  从水环境看,当前全国江、河、湖、库水环境恶化主要是一些工业废污水不经处理随意排放所至。在国家和地方加强水环境治理和保护以及城市对水环境要求愈来愈高的情况下,向工业部门征收的用水水费和超标排污费也不断增加。国外一些发达国家如日本、美国工业节水经验表明:为了保障水资源可持续利用和提高人民的生活环境质量,严厉的排污控制政策是促进工业节水的主要动力。
  从工业自身发展的情况看,当前在经济全球化和知识经济不断发展的情况下,我国工业面临全面的产业结构战略性调整和工业技术水平升级,以及工业产品的更新换代。西部大开发已经启动,东、中部工业重新调整已经开始,面临加入WTO的新形势。这些情况都将影响工业节水的发展。
  二、工业节水发展总体设想及基本对策
  考虑上述工业节水发展的需求特点,我国工业节水发展总体设想是:工业节水在地区上不仅应考虑与农业节水及城市化发展的协调,按水资源供需平衡的原则实行用水总量控制,而且应与水环境的治理、改善和保护的要求相配合,同时考虑工业自身的产业结构调整、技术水平升级以及产品的更新换代。节水重点是那些用水大户,污染大户。应按节水标准规划发展,并由点到面,逐步推进。加强节水目标规划管理和协调,水源较好的局部地区用水可较大增长,但总用水增长率应做到逐步降低,缺水地区争取实现零增长。为此,应采取以下基本对策:
  一是控制生产力布局,促进产业结构调整。加强建设项目水资源论证和取水管理,限制缺水地区高耗水项目上马,禁止引进高耗水、高污染工业项目,以水定产,以水定发展。积极发展节水型的产业和企业,通过技术改造等手段,加大企业节水工作力度,促进各类企业向节水型方向转变;新建的企业必须采用节水技术。逐步建立行业万元国内生产总值用水量的参照体系,促进产业结构调整和节水技术的推广应用。工业用水重复利用率低于40%的城市,在达标之前不得新增工业用水量,并限制其新建供水工程项目。
  二是拟定行业用水定额和节水标准,对企业的用水进行目标管理和考核,促进企业技术升级、工艺改革,设备更新,逐步淘汰耗水大、技术落后的工艺设备。
  三是推进清洁生产战略,加快污水资源化步伐,促进污水、废水处理回用。采用新型设备和新型材料,提高循环用水浓缩指标,减少取水量。
  四是强化企业内部用水管理和建立完善三级计量体系,加强用水定额管理,改进不合理用水因素。
  五是沿海地区工业发展海水利用。
  三、重点工业行业节水发展
  工业节水发展主要要从行业本身的具体情况出发,既考虑水源供给限制,又考虑环境保护,还要考虑行业自身的技术改造升级以及产品更新换代等多种因素,针对性地选择适宜的节水技术,并抓住重点。
  从用水角度,特别是从节水角度看,今后重点应抓好火电、石油及化工、造纸、冶金、纺织、建材、食品、机械行业的节水发展,这八大行业用水占工业总用水的近80%(含农村工业),有较大的节水潜力。各行业节水技术重点分述如下:
  1.火力发电行业
  (1)加强对中小容量电厂主辅设备的节水技术改造,继续关停小火电厂,并建立闭路循环用水方式,减少耗水量,提高重复利用率。
  (2)加强汽机循环冷却水浓缩倍率的研究、开发新型药剂,到2010年循环冷却水的浓缩倍率应普遍达到2.5~5倍,提高用水循环率。
  (3)根据分质供水的原则,将工业废水和化学废水分别处理回用于间接冷却水系统及冲灰系统。
  (4)对冲灰水系统尽可能实施干式除灰、浓浆成套输灰、利用劣质水输灰或实现冲灰水的闭路循环。
  (5)在我国华北及西北严重缺水地区,应尽可能采用空冷机组。
  (6)沿海地区火电厂要充分利用海水资源。
  (7)在缺水地区建设火电厂时,应建设城市污水及电厂废水再生使用的节水型火电厂。
2.石油及化工行业
(1)提高生产系统的用水效率,主要是开发新型药剂,增加循环冷却水的浓缩倍数,推行废污水处理回用和海水利用技术;提高生产用水循环利用率和水的回用率;推广应用节能型人工制冷低温冷却技术,开发应用高效节能换热技术;石油化工行业开发和完善稠油污水深度处理回用,锅炉、炼化污水深度处理回用、注聚合物采出污水处理等技术;对华北和西北严重缺水地区推广空冷技术。
  (2)推行清洁生产战略,提高工艺节水水平。
  (3)加强化学工业水处理技术和设备的研究开发。
  (4)应在继续推行化学工业可持续发展战略和实行清洁生产战略的基础上,通过改变化学工业原料政策与原料路线,改进生产工艺,调整产品结构,发展经济生产规模以及加强管理等,使工艺节水水平有较大提高,降低万元增加值取水量及单位产品取水量。
  3.造纸行业
  (1)坚决取缔设备落后、污染严重、经济效益差的小型企业,新建和改造大中型企业,降低单位产品取水量,减少环境污染。
(2)开发和完善低卡伯值蒸煮、氧脱木素、无元素氯漂白、高得率制浆和二次纤维的利用、蒸发污冷凝水回用、中浓筛选等先进的节水制浆工艺技术。
(3)完善高效黑液提取设备、全封闭引纸的长网纸机等设备。
(4)推广制浆封闭筛选、中浓操作、纸机用水封闭循环、白水回收、碱回收等技术。提高工序间的串联利用率和水的重复利用率。
  4.冶金行业
  (1)开发新型药剂,增加循环冷却水的浓缩倍数,减低运行成本,提高循环率。
(2)推广耐高温无水冷却装置,减少加热炉的用水量。
(3)推广干熄焦工艺,减少炼焦用水。
(4)推行干式除尘技术。
  (5)以企业为节水系统,开展工序节水,开发和完善外排污水回用、轧钢废水除油、轧钢酸洗废液回用等技术,推行一水多用、串用、回用技术和水-气热交换的密闭循环水系统。
  5.纺织行业
  (1)加强行业内部的产业结构调整,对经济效益差或无经济效益的小纺织企业实行关停并转,变小纺织为大型或集中纺织生产企业,逐步实行集团化管理,以便于能源及水资源的合理分配和使用,便于废水的集中处理和回用;而众多的乡镇和村办小纺织企业逐步转变为纺织制品的加工企业。
(2)对于印染业,开发和完善超临界一氧化碳染色、生物酶处理、天然纤维转移印花、无版喷墨印花等技术。推广棉织物前处理冷轧堆、逆流漂洗、合成纤维转移印花、光化学催化氧化脱色等节水型新工艺、新技术。
(3)以企业为节水系统、开展工序节水,提高工序间的串联利用量。

  6.建材行业
  (1)进一步加快水泥、玻璃工业和水泥制品、石棉水泥制品业的技术革新改造步伐,水泥工业优先发展以预分解技术为中心的水泥新型干法工艺、设备,提高新型干法工艺比例,加快进行湿法窑改造,特别是小水泥企业的改造,用企业生产技术的进步,带动企业及整个行业的节水技术进步。
  (2)全面推广建材行业污水处理、冷却废水回收利用、锅炉冷凝水回用等先进节水技术,提高水的重复利用率。
  7.食品行业
  (1)对酒精制造业,采用双酶法淀粉发酵工艺和节水型冷却设备,开发应用高温酵母菌,节约冷却水。推广应用细菌发酵工艺。
  (2)对啤酒制造业,引进先进生产工艺、减少冷却水用量。推广高浓度糖化发酵技术,减少冷却水用量。分工序设置原位清洗系统,实行清洁生产制度,减少用水损失。
  (3)对罐头制造业,推广先进的节水罐装技术和高逆流螺旋式冷却工艺技术。采用节水的清洁和灭菌工艺。
  8.机械行业
  (1)尽可能将直流用水系统改为循环用水、循序用水或串联用水。
  (2)研究和发展含酚、电镀、含铅等废水处理回用技术、逆流漂洗技术、提高污废水回用率,积极推广全排放废水处理回用技术。
  (3)通过采用各种无毒、无害或低害原材料和采用无污染或少污染的新工艺或新设备,提高工艺节水水平。

第五章 城镇生活节水发展

  一、城镇生活节水发展需求
  城市化进程在我国改革开放以来呈快速发展的趋势,预计21世纪中叶以前,我国城市化水平将可能达到60%,市镇人口将增加至9.6亿左右。与城市化发展相应,市、镇的增多,人口的聚集,使我国城镇生活用水总量不断增加,2000年已占全国总用水的5.2%;生活和居住条件的改善,公共设施的完善,又使人均用水定额不断提高,而且对公用设施和生态用水也提出了更高的要求。
  和世界各国的做法一样,我国把保障人民的生活用水放在优先位置。但目前生活用水供给状况并不尽如人意,仍存在限压、限时、限量以及水质不能完全保证等缺水现象。推进城镇生活节水发展,保障生活用水的供给,改善水环境状况,广大城镇居民,特别是缺水地区城镇居民是普遍支持的,城镇政府也非常重视,因为这不仅事关群众切身利益,体现党和国家全心全意为人民服务的宗旨,还标志着城镇文明建设的程度,是改善投资环境的重要内容。
  与工业节水发展有类似之处,城镇生活节水发展既有水量问题,也有水质问题,促进节水需求发展的因素是多方面的。
  就水量而言,城镇生活用水虽然占全国总用水比例不大,但供给量集中,水质要求高,水量增长快,因此在一些水资源缺乏或水质不好地区,解决难度较大,节水显得尤为必要。
  从水质来讲,城镇生活污水不经处理随意排放也是造成我国水环境不断恶化的主要原因之一。征收生活用水排污费将会促进节水的发展。
  从城镇生活用水本身看,管理的加强,水价的调整,节水设施的建设推广等,都会对城镇节水产生影响。
  二、城镇生活节水发展总体设想及基本对策
  基于上述城镇生活节水发展特点,我国城镇生活节水发展总体设想是:城镇生活节水要与城市化发展和人民生活水平相适应,同时考虑我国人口和资源条件,对水资源的需求和供给加以适当限制。节水重点在城市,应按城市生活节水标准规划发展,并由城市向市镇推进。通过强化管理,建设和推广节水设施,逐步使用水定额得到控制,并使总用水增长率逐步降低。为此,需采取以下基本对策:
  一是实行计划用水和定额管理。通过水平衡测试,分类分地区制定科学合理的用水定额,逐步扩大计划用水和定额管理制度的实施范围,适时对城市居民用水推行计划用水和定额管理制度。针对不同类型的用水,实行不同的水价,以价格杠杆促进节约用水和水资源的优化配置,强化计划用水和定额管理力度。鼓励用水单位采取节水措施,并对超计划用水的单位给予一定的经济处罚。居民住宅用水彻底取消“包费制”, 全面实现分户装表,计量收费,逐步采用阶梯式水价或两部制水价方式,提倡合理用水,杜绝跑、冒、滴、漏等浪费现象。
  二是全面推行节水型用水器具,提高生活用水节水效率。强化国家有关节水政策和技术标准的贯彻执行力度,制定推行节水型用水器具的强制性标准。螺旋升降式铸铁水龙头和一次性冲洗量在9升以上(不含9升)的便器水箱,所有新建、改建、扩建的公共和民用建筑中均不得继续使用;城市各单位现有房屋建筑中安装使用的不符合节水标准的用水器具,在2005年以前应全部更换为节水型器具。制定鼓励居民家庭更换使用节水型器具的配套政策,大力推广“节水型住宅”,引导居民尽快淘汰现有住宅中不符合节水标准的生活用水器具。针对用水量大的环节,如便器、洗衣机等,开发研制新的节水型器具,尽可能减少不必要的用水。城市绿化要推广节水喷灌技术和利用“中水”。
  三是加快城市供水管网技术改造,降低输配水管网漏失率。研究确定城镇自来水管网漏失率的控制标准和检测手段,并明确限定达标期限。20万人口以上城市要在2002年年底前,完成对供水管网的全面普查,建立完备的供水管网技术档案,制定管网改造计划。对运行使用年限超过50年,以及旧城区严重老化的供水管网,争取在2005年前完成更新改造工作。
  四是加大城镇生活污水处理和回用力度,在缺水地区积极推广“中水道”技术。在城市改建和扩建过程中,积极改造城镇排水网,设市城市都要建设生活污水集中排放和处理设施。到2005年,50万人口以上的城市,污水处理率达到60%以上;到2010年,所有设市城市的污水处理率都不低于60%,直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率不低于70%。缺水地区在规划建设城市污水处理设施时,同时安排污水回用设施的建设;城市大型公共建筑和供水管网覆盖范围外的自备水源单位,都应建设中水系统,并在试点基础上逐步扩展居住小区中水系统建设的推行实施范围。
五是在城市工业产业布局逐步合理、产业结构逐步优化的前提下,应实现城市及郊区水务统一管理、资源统一规划、综合利用,做到上、中、下水设施统一建设、小区集中处理、大区之间连通协调、市区郊区合理串供,努力建成蓄水、集水、节水、减排、清污、回用的城市节水清洁型供用水体系。逐步改变过去一个水系、一个水库、一条河道的单一水源向城市供水的方式,采取“多库串联、水系联网,地表水与地下水联调,优化配置水资源”的方式。

第六章 节水发展投资估算及效益评价

  投资和效益,是决策节水发展的重要依据。分析节水发展投资和效益要求从多方面、多比选方案考虑,以便从中择优。
  一、水价与节水发展
  1.水价与节水密切相关,在节水采取的非工程措施中,不论是调节水资源供需矛盾的宏观调控手段或促进节水的政策法规,也不论是科学先进的管理手段或适应市场经济要求的运行机制,水价的作用均贯穿于其中。
  2.水价对节水的重要作用主要有五方面:一是科学、合理的水价是促进节约用水、减少水资源浪费的重要手段;二是合理的水价能够发挥价格杠杆作用,自动调节水资源供需关系,缓解水资源的供求矛盾;三是合理的水价,能够促进水资源的优化配置,促进经济社会可持续发展;四是科学合理的水价,是培养水市场良性运行机制、促进水行业由供水管理向需水管理转变的必要手段;五是合理的水价是营造节水产品发展空间和建立良性节水机制的基础条件。
  3.我国现行水价定价均是从供水企业的角度,以成本补偿为基本定价原则,标准较低(更低于发达国家)。即使城市自来水厂供水水价考虑了成本、费用、税金及利润,由政府批准定价,其基本出发点仍主要围绕补偿供水生产成本,改善供水企业财务收支状况,并没有把水价作为调节供需矛盾、促进水资源优化配置的手段。因此,现行水价不具备作为节水非工程措施的功能。
  4.国内外经验表明:水价要对节水起到杠杆作用,要达到一定的标准,但水价过高,也会产生负面影响;标准适当提高,有利于促进用水户节水;适当提高水资源费及污水处理费均有促进节水的作用。因此,节水水价应是广义的,不仅包括目前狭义理解的供水水价,还应包括水资源费、污水处理费,甚至包括保护水资源和恢复生态环境补偿费。
  5.水价既是促进节水的经济杠杆,其高低又是估算节水发展投资、评价效益的基本依据。因此,各地在规划节水发展时,应分析当地现有水价形成机制和管理体制,了解水价改革进展情况,按照一般经济的原则、自然资源价格原则、政府控制垄断价格原则以及用水户可承受的原则,分析提出节水发展的水价分类标准、阶段标准以及实施的模式。
  二、节水设施、设备、器具与节水发展
  1.节水水平真正的、长久的提高和巩固,主要靠大力建设节水设施和大力推广使用节水器具设备,因为它是节水的物质基础。用水户都希望节水设施和节水器具设备建得起、买得起、用得起,并且使用和维修保养方便。因此,质高、耐用、便捷、价廉、维修保养方便且运行费用少的节水设施和节水器具设备,具有广阔的市场前景。
  2.我国建设节水设施和生产节水器具设备已有一定历史和基础,也引进了国外的一些先进节水设施和节水器具设备。但从大力推进我国节水发展角度看,有两方面问题要认真妥善解决:一是面不宽,建设和推广力度不大,所以难以全面提高节水水平;二是设施和器具设备建设生产(即节水产业)本身也存在一些缺陷,如市场不规范,法制不健全,无全面产品质量生产标准和监督体系,许多产品相比之下质量稳定性差,价格偏高,甚至一些假冒伪劣产品充斥市场等,影响了节水发展。今后必须下大力气抓好节水设施和器具设备的规范化、标准化、产业化建设。
  3.节水设施和器具设备的选用和节水发展的投资和效益密切相关。各地规划节水发展,必须从节水设施、节水器具、设备的性能、特点、适用条件、价格等情况,结合自身的发展需要和条件,提出适宜的方案。
  三、节水发展投资估算及效益评价的基本要求
  1.节水发展投资估算不仅应包括节水工程措施,也应包括非工程措施。应按不同发展时期,分区、分类、分项提出,既有总的,也有分的。
  2.节水发展效益评价应包括经济评价、社会评价和环境评价,以及必要的综合评价。
  经济评价,主要从节水发展的经济投入和产出,分析节水发展对国民经济的贡献,评价它的经济合理性。
  社会评价,主要分析节水发展对社会发展目标的贡献与影响。
  环境评价,主要分析节水发展对环境目标和状况的影响和贡献。
  综合评价,主要在上述评价基础上,对节水发展总的预期效果进行综合分析评述。
  鉴于效益评价中,有的指标可定量(如经济),有的指标只能定性,且内容和形式目前还没有做到规范统一,因此,可采用多种方法进行分析比较,以求评价更为客观和全面。
  四、全国农业节水投资与效益估算
  据全国节水灌溉规划:
  1.2001年至2005年,全国节水灌溉共需投资417.2亿元,其中工程措施投资355.8亿元,非工程措施投资61.4亿元。完成后,年节水196亿立方米,年新增粮食综合生产能力90.5亿公斤,可累计节电7.7亿千瓦时,节地136万亩;同时部分节水节能还可转移支持工业和城镇,有显著的社会效益和环境效益。部分地区河道断流、地下水超采等现象将有所缓解。
  2.2006年至2010年,全国节水灌溉共需投资445.2亿元,其中工程措施投资376.9亿元,非工程措施投资68.3亿元。完成后,年节水204亿立方米,年新增粮食综合生产能力97.7亿公斤。
  五、全国工业节水发展投资及效益估算
  依据《中国城市节水2010年技术进步发展规划》中城市发展和供用水量预测,以及《全国水中长期供求计划》提出的2010年工业用水的控制指标,按照2010年内工业用水的一半依靠节水来解决设想,用各地现状概化的综合节水单位投资指标,并考虑物价上涨因素,初步估算2001至2010年,共需工业节水投资近1500亿元,完成后,到2005年年节水达150亿立方米,2010年年节水达319亿立方米。
  六、典型城市城镇生活节水发展投资及效益估算
  全国目前资料积累较少,分析的难点较多,一时还难以作出估算。
  但北京、深圳等一些城市已作过该方面的规划。全面采取节水措施后,到2010年,北京市区城镇生活需水量9.13亿立方米,年可节水量2248万立方米,需节水投资3.4亿元;深圳市年生活用水总量7.06亿立方米,年可节水量7162万立方米,需节水投资2700万元。两城市生活节水单方投资相差非常大。因此,各城市城镇生活节水发展投资及效益估算,应依据各城市的具体情况和特点进行分析。


第七章 促进与保障措施

大力推进节水,首先应按本《纲要》要求,制订出具有全局性、阶段性、科学性与可行性,并且上下协调平衡的节水发展规划;其次是必须坚持国家宏观调控与市场运作相结合的原则,采取法律、行政、经济、技术等切实可行的综合措施,促进和保障规划纲要的实施。
  一、加强节水规划的组织指导协调,明确部门规划分工
国务院1998年颁布的部门“三定”方案,已明确有关部委在节水工作方面的分工职责。全国节约用水办公室要依据这些规定,加强节水规划组织指导协调,会商有关部委,落实节水规划的部门分工;同时在宏观上对规划目标提出要求,平衡协调,以保证能尽快启动和编制出全国节水规划。地方负责全面节水工作的部门,也应抓紧启动和编制地方节水规划。
  二、各级节水规划和年度计划,都应列入同级国民经济和社会发展计划
  各级国民经济和社会发展计划中都应提出节水目标和指标。编制国民经济的总体规划、城市规划和建设重大项目都必须考虑水资源条件,要附水资源和节约用水的专项规划或论证,以水定规模,以水定产。在缺水地区要妥善布局城镇建设,严格限制高耗水工业和农作物的发展,严禁引进高耗水、高污染工业项目。
  三、健全节水法规体系,加强法制管理
  依据《中华人民共和国水法》尽快制定《全国节约用水管理条例》等法规。在法规中应明确提出有利于节水事业和节水产业发展的制度和政策。同时节水主管部门也应与有关部门会商,制定一些有利于促进节水发展的优惠规定,如经贸委、水利部等六部委有关文件规定,用于工业企业节水技术改造国产设备投资的40%,抵减当年新增所得税;对于以废水为原料生产的产品,减免所得税五年。地方也应根据实际制定有关的节约用水管理规定。
  四、增强全民节水意识,鼓励群众参与
  充分利用一切宣传形式,大力宣传节约用水的方针、政策、法规和科学知识,增强全社会的节水意识。建立健全节水工作的社会监督体系,多形式、多层次组织社会公众参与节水工作。充分发挥新闻媒体的舆论监督作用,树立节水光荣的社会风尚。
  五、加强节水工作领导,严格监督管理
  节水规划、计划规定的目标是硬任务,应列入各级政府任期目标,实行行政首长负责制。应调动全社会的力量,实行全民节水。各级各部门都要健全节水管理机构,理顺关系,明确职责分工,强化职能,明确措施和责任人,定期部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作。应重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核,将节水措施落在实处。
  六、增加投入,逐步建立国家、地方、用水户多元化,多渠道投资体系
  有关部门应当在基本建设、技术改造资金及水利建设基金、城市建设三项费用中安排节水资金。企业特别是高耗水企业要增加节水技术改造资金的投入。
  符合贷款条件,具有偿还能力的节水项目,银行应优先安排贷款,各级政府对农业节水项目贷款根据实际情况安排财政贴息。
  国家和地方应根据“取之于水、用之于水”的原则,通过多渠道筹集资金,建立国家和地方节水基金,实行节水补助金制度,用于支持节约用水技术改造、管理以及补助对节水工作作出重大贡献的用水户,并充分利用资本市场和改革节水投入机制,建立节水投入多元化体系。
  国家应建立稳定的节水科技发展基金,用于支持节水新技术、新工艺的研究开发和推广工作。
  七、建立节水型用水标准化体系,开展节水型社会建设
  国务院水行政主管部门应会同国务院标准化行政主管部门及其他有关部门制定有关节水的国家标准(含用水节水基础标准,用水节水管理考核标准、设施与产品标准及节水技术规范等)。对已有的行业用水标准,应进行一次清理,并根据新制定的国家标准进行修订。尚未制定行业标准的应尽快组织制定。
  要建立两套节水的指标体系,一套是水资源的宏观控制指标体系,明确各行业、部门可使用的水资源量;一套是水资源的微观定额指标体系,规定社会产品或工作量的单位用水量,从而使经济社会发展的每个步骤都与水资源承载能力相符,建成节水型社会。
  省级水行政主管部门应会同有关部门制定用水总量控制标准和单位产品用水定额(地方标准)。
  制定节水标准应当做到技术上先进,经济上合理,并不断加以完善和改进。
  开展节水型社会建设,国家和地方都应有计划地组织建设一批节水试点和示范工程,推动节水向纵深发展。
  八、建立健全节水管理制度
  加强建设项目水资源论证和取水许可“三同时”“四到位”管理。新建、改建、扩建的工程建设项目在报送取水许可申请时,必须附具节水设施设计任务书和相应的节约用水措施,节水设施必须和主体工程同时设计,同时施工,同时投产。在取水许可审批和年检时要求取用水户做到用水计划到位、节水目标到位、措施到位、管理制度到位。
  全面推行计划用水制度。各级水行政主管部门应会同有关供水部门,根据水资源统一规划和水的供求计划,编制供水计划,报同级计划主管部门批准,下达执行。实行区域和流域总量控制、定额供水。
  建立用水统计制度。各级统计主管部门应把用水统计纳入统计系列。各级水行政主管部门应协同统计主管部门做好本辖区各行业的用水统计工作。
  取水、用水设施都要安装计量设施。计量设施必须符合国家技术标准。用水单位应当加强用水计量管理,健全用水统计基础资料,按期上报。
  发布节水技术改造投资导向目录,用以推动用水器具生产企业及现有高耗水行业的节水技术改造。
  强化用水节水设施和节水器具、设备生产质量的监管,实行节水产品标识制度。对工农业节水设备和生活节水产品推行节水标签,对产品实行认证,销售实行市场准入,清理整顿节水设备、器具的生产及疏通市场,扩大节水产品的市场份额。
  各地区和有关部门要根据当地水资源条件和经济发展水平,制定有利于节水工作的奖惩措施。
  九、运用经济手段,促进节水
贯彻落实国务院关于利用价格杠杆促进节约用水的要求,适时、适地、适度调整水价。尽快出台《水利工程供水价格管理办法》,规范价格管理,按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则,合理制定和调整水利工程供水价格。
  根据国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合发布的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》、《城市供水价格管理办法》和其它有关规定,合理调整城市供水价格,开征污水处理费,污水处理费征收标准要逐步提高到补偿合理成本和微利的水平。
  农村供水水价要纳入各级物价主管部门管理范围,合理核定到农户的最终水价,实行按用水量计量水费。
  超定额用水实行累进加价,对于浪费水资源行为,要按照水资源浪费的数量实行惩罚性水价。
  建立健全水资源费征收政策和办法。加大水资源费征收力度,逐步提高征收标准。用经济手段制约用户随意打井取水和滥用水资源。地下水自备水源的水资源费标准应高于公共供水系统水资源费标准,以控制地下水开采量。
  实行地区差价的水价和水资源费政策。缺水地区的水价和水资源费应当高于其它地区。
通过试点,逐步开放水市场。取用水单位,在核定指标范围节约的水量,其指标(含供水系统或取水指标)仍归该取用水单位,经批准后可优先用于本单位扩大生产使用,也可实行有偿转让。

  十、依靠科技进步,推进节水
  要不断依靠科技进步研制、开发节水的新技术、新途径、新产品,大力推广现有节水新工艺新产品(含引进消化国外节水新技术新工艺和新产品)。
  重点节水技术研究开发项目,应纳入国家重点科学研究计划。鼓励成立节水高新技术研究中心。组织节水技术交流。
国家要制定节水技术政策,对落后的耗水过高的项目、产品、设备实施淘汰制度。
  加强节水有关的重大科学问题与宏观战略的前期综合研究,建立节水技术跟踪、分类、评价信息系统。
  努力提高节水管理、技术人员的技术水平,要积极建设节水信息管理系统,建立和完善节水技术推广和服务网络。
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